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　　國發(fā)[2014]17號 2014.5.8

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　進一步促進資本市場健康發(fā)展，健全多層次資本市場體系，對于加快完善現(xiàn)代市場體系、拓寬企業(yè)和居民投融資渠道、優(yōu)化資源配置、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。20多年來，我國資本市場快速發(fā)展，初步形成了涵蓋股票、債券、期貨的市場體系，為促進改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。但總體上看，我國資本市場仍不成熟，一些體制機制性問題依然存在，新情況新問題不斷出現(xiàn)。為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央和國務院的決策部署，實現(xiàn)資本市場健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。

　　高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，貫徹黨中央和國務院的決策部署，解放思想，改革創(chuàng)新，開拓進取。堅持市場化和法治化取向，維護公開、公平、公正的市場秩序，維護投資者特別是中小投資者合法權益。緊緊圍繞促進實體經(jīng)濟發(fā)展，激發(fā)市場創(chuàng)新活力，拓展市場廣度深度，擴大市場雙向開放，促進直接融資與間接融資協(xié)調(diào)發(fā)展，提高直接融資比重，防范和分散金融風險。推動混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，完善現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構，提高企業(yè)競爭能力，促進資本形成和股權流轉(zhuǎn)，更好發(fā)揮資本市場優(yōu)化資源配置的作用，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、結(jié)構調(diào)整和經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

　　(二)基本原則。

　　資本市場改革發(fā)展要從我國國情出發(fā)，積極借鑒國際經(jīng)驗，遵循以下原則：

　　一是處理好市場與政府的關系。尊重市場規(guī)律，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，使市場在資源配置中起決定性作用。同時，更好發(fā)揮政府作用，履行好政府監(jiān)管職能，實施科學監(jiān)管、適度監(jiān)管，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，保護投資者合法權益，有效維護市場秩序。

　　二是處理好創(chuàng)新發(fā)展與防范風險的關系。以市場為導向、以提高市場服務能力和效率為目的，積極鼓勵和引導資本市場創(chuàng)新。同時，強化風險防范，始終把風險監(jiān)測、預警和處置貫穿于市場創(chuàng)新發(fā)展全過程，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險的底線。

　　三是處理好風險自擔與強化投資者保護的關系。加強投資者教育，引導投資者培育理性投資理念，自擔風險、自負盈虧，提高風險意識和自我保護能力。同時，健全投資者特別是中小投資者權益保護制度，保障投資者的知情權、參與權、求償權和監(jiān)督權，切實維護投資者合法權益。

　　四是處理好積極推進與穩(wěn)步實施的關系。立足全局、著眼長遠，堅定不移地積極推進改革。同時，加強市場頂層設計，增強改革措施的系統(tǒng)性、針對性、協(xié)同性，把握好改革的力度、節(jié)奏和市場承受程度，穩(wěn)步實施各項政策措施，著力維護資本市場平穩(wěn)發(fā)展。

　　(三)主要任務。

　　加快建設多渠道、廣覆蓋、嚴監(jiān)管、高效率的股權市場，規(guī)范發(fā)展債券市場，拓展期貨市場，著力優(yōu)化市場體系結(jié)構、運行機制、基礎設施和外部環(huán)境，實現(xiàn)發(fā)行交易方式多樣、投融資工具豐富、風險管理功能完備、場內(nèi)場外和公募私募協(xié)調(diào)發(fā)展。到2020年，基本形成結(jié)構合理、功能完善、規(guī)范透明、穩(wěn)健高效、開放包容的多層次資本市場體系。

　　二、發(fā)展多層次股票市場

　　(四)積極穩(wěn)妥推進股票發(fā)行注冊制改革。建立和完善以信息披露為中心的股票發(fā)行制度。發(fā)行人是信息披露第一責任人，必須做到言行與信息披露的內(nèi)容一致。發(fā)行人、中介機構對信息披露的真實性、準確性、完整性、充分性和及時性承擔法律責任。投資者自行判斷發(fā)行人的盈利能力和投資價值，自擔投資風險。逐步探索符合我國實際的股票發(fā)行條件、上市標準和審核方式。證券監(jiān)管部門依法監(jiān)管發(fā)行和上市活動，嚴厲查處違法違規(guī)行為。

　　(五)加快多層次股權市場建設。強化證券交易所市場的主導地位，充分發(fā)揮證券交易所的自律監(jiān)管職能。壯大主板、中小企業(yè)板市場，創(chuàng)新交易機制，豐富交易品種。加快創(chuàng)業(yè)板市場改革，健全適合創(chuàng)新型、成長型企業(yè)發(fā)展的制度安排。增加證券交易所市場內(nèi)部層次。加快完善全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，建立小額、便捷、靈活、多元的投融資機制。在清理整頓的基礎上，將區(qū)域性股權市場納入多層次資本市場體系。完善集中統(tǒng)一的登記結(jié)算制度。

　　(六)提高上市公司質(zhì)量。引導上市公司通過資本市場完善現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全市場化經(jīng)營機制，規(guī)范經(jīng)營決策。督促上市公司以投資者需求為導向，履行好信息披露義務，嚴格執(zhí)行企業(yè)會計準則和財務報告制度，提高財務信息的可比性，增強信息披露的有效性。促進上市公司提高效益，增強持續(xù)回報投資者能力，為股東創(chuàng)造更多價值。規(guī)范上市公司控股股東、實際控制人行為，保障公司獨立主體地位，維護各類股東的平等權利。鼓勵上市公司建立市值管理制度。完善上市公司股權激勵制度，允許上市公司按規(guī)定通過多種形式開展員工持股計劃。

　　(七)鼓勵市場化并購重組。充分發(fā)揮資本市場在企業(yè)并購重組過程中的主渠道作用，強化資本市場的產(chǎn)權定價和交易功能，拓寬并購融資渠道，豐富并購支付方式。尊重企業(yè)自主決策，鼓勵各類資本公平參與并購，破除市場壁壘和行業(yè)分割，實現(xiàn)公司產(chǎn)權和控制權跨地區(qū)、跨所有制順暢轉(zhuǎn)讓。

　　(八)完善退市制度。構建符合我國實際并有利于投資者保護的退市制度，建立健全市場化、多元化退市指標體系并嚴格執(zhí)行。支持上市公司根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略，在確保公眾投資者權益的前提下以吸收合并、股東收購、轉(zhuǎn)板等形式實施主動退市。對欺詐發(fā)行的上市公司實行強制退市。明確退市公司重新上市的標準和程序。逐步形成公司進退有序、市場轉(zhuǎn)板順暢的良性循環(huán)機制。

　　三、規(guī)范發(fā)展債券市場

　　(九)積極發(fā)展債券市場。完善公司債券公開發(fā)行制度。發(fā)展適合不同投資者群體的多樣化債券品種。建立健全地方政府債券制度。豐富適合中小微企業(yè)的債券品種。統(tǒng)籌推進符合條件的資產(chǎn)證券化發(fā)展。支持和規(guī)范商業(yè)銀行、證券經(jīng)營機構、保險資產(chǎn)管理機構等合格機構依法開展債券承銷業(yè)務。

　　(十)強化債券市場信用約束。規(guī)范發(fā)展債券市場信用評級服務。完善發(fā)行人信息披露制度，提高投資者風險識別能力，減少對外部評級的依賴。建立債券發(fā)行人信息共享機制。探索發(fā)展債券信用保險。完善債券增信機制，規(guī)范發(fā)展債券增信業(yè)務。強化發(fā)行人和投資者的責任約束，健全債券違約監(jiān)測和處置機制，支持債券持有人會議維護債權人整體利益，切實防范道德風險。

　　(十一)深化債券市場互聯(lián)互通。在符合投資者適當性管理要求的前提下，完善債券品種在不同市場的交叉掛牌及自主轉(zhuǎn)托管機制，促進債券跨市場順暢流轉(zhuǎn)。鼓勵債券交易場所合理分工、發(fā)揮各自優(yōu)勢。促進債券登記結(jié)算機構信息共享、順暢連接，加強互聯(lián)互通。提高債券市場信息系統(tǒng)、市場監(jiān)察系統(tǒng)的運行效率，逐步強化對債券登記結(jié)算體系的統(tǒng)一管理，防范系統(tǒng)性風險。

　　(十二)加強債券市場監(jiān)管協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮公司信用類債券部際協(xié)調(diào)機制作用，各相關部門按照法律法規(guī)賦予的職責，各司其職，加強對債券市場準入、信息披露和資信評級的監(jiān)管，建立投資者保護制度，加大查處債券市場虛假陳述、內(nèi)幕交易、價格操縱等各類違法違規(guī)行為的力度。

　　四、培育私募市場

　　(十三)建立健全私募發(fā)行制度。建立合格投資者標準體系，明確各類產(chǎn)品私募發(fā)行的投資者適當性要求和面向同一類投資者的私募發(fā)行信息披露要求，規(guī)范募集行為。對私募發(fā)行不設行政審批，允許各類發(fā)行主體在依法合規(guī)的基礎上，向累計不超過法律規(guī)定特定數(shù)量的投資者發(fā)行股票、債券、基金等產(chǎn)品。積極發(fā)揮證券中介機構、資產(chǎn)管理機構和有關市場組織的作用，建立健全私募產(chǎn)品發(fā)行監(jiān)管制度，切實強化事中事后監(jiān)管。建立促進經(jīng)營機構規(guī)范開展私募業(yè)務的風險控制和自律管理制度安排，以及各類私募產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)。

　　(十四)發(fā)展私募投資基金。按照功能監(jiān)管、適度監(jiān)管的原則，完善股權投資基金、私募資產(chǎn)管理計劃、私募集合理財產(chǎn)品、集合資金信托計劃等各類私募投資產(chǎn)品的監(jiān)管標準。依法嚴厲打擊以私募為名的各類非法集資活動。完善扶持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的政策體系，鼓勵和引導創(chuàng)業(yè)投資基金支持中小微企業(yè)。研究制定保險資金投資創(chuàng)業(yè)投資基金的相關政策。完善圍繞創(chuàng)新鏈需要的科技金融服務體系，創(chuàng)新科技金融產(chǎn)品和服務，促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　五、推進期貨市場建設

　　(十五)發(fā)展商品期貨市場。以提升產(chǎn)業(yè)服務能力和配合資源性產(chǎn)品價格形成機制改革為重點，繼續(xù)推出大宗資源性產(chǎn)品期貨品種，發(fā)展商品期權、商品指數(shù)、碳排放權等交易工具，充分發(fā)揮期貨市場價格發(fā)現(xiàn)和風險管理功能，增強期貨市場服務實體經(jīng)濟的能力。允許符合條件的機構投資者以對沖風險為目的使用期貨衍生品工具，清理取消對企業(yè)運用風險管理工具的不必要限制。

　　(十六)建設金融期貨市場。配合利率市場化和人民幣匯率形成機制改革，適應資本市場風險管理需要，平穩(wěn)有序發(fā)展金融衍生產(chǎn)品。逐步豐富股指期貨、股指期權和股票期權品種。逐步發(fā)展國債期貨，進一步健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。

　　六、提高證券期貨服務業(yè)競爭力

　　(十七)放寬業(yè)務準入。實施公開透明、進退有序的證券期貨業(yè)務牌照管理制度，研究證券公司、基金管理公司、期貨公司、證券投資咨詢公司等交叉持牌，支持符合條件的其他金融機構在風險隔離基礎上申請證券期貨業(yè)務牌照。積極支持民營資本進入證券期貨服務業(yè)。支持證券期貨經(jīng)營機構與其他金融機構在風險可控前提下以相互控股、參股的方式探索綜合經(jīng)營。

　　(十八)促進中介機構創(chuàng)新發(fā)展。推動證券經(jīng)營機構實施差異化、專業(yè)化、特色化發(fā)展，促進形成若干具有國際競爭力、品牌影響力和系統(tǒng)重要性的現(xiàn)代投資銀行。促進證券投資基金管理公司向現(xiàn)代資產(chǎn)管理機構轉(zhuǎn)型，提高財富管理水平。推動期貨經(jīng)營機構并購重組，提高行業(yè)集中度。支持證券期貨經(jīng)營機構拓寬融資渠道，擴大業(yè)務范圍。在風險可控前提下，優(yōu)化客戶交易結(jié)算資金存管模式。支持證券期貨經(jīng)營機構、各類資產(chǎn)管理機構圍繞風險管理、資本中介、投資融資等業(yè)務自主創(chuàng)設產(chǎn)品。規(guī)范發(fā)展證券期貨經(jīng)營機構柜臺業(yè)務。對會計師事務所、資產(chǎn)評估機構、評級增信機構、法律服務機構開展證券期貨相關服務強化監(jiān)督，提升證券期貨服務機構執(zhí)業(yè)質(zhì)量和公信力，打造功能齊備、分工專業(yè)、服務優(yōu)質(zhì)的金融服務產(chǎn)業(yè)。

　　(十九)壯大專業(yè)機構投資者。支持全國社會保障基金積極參與資本市場投資，支持社會保險基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險資金、境外長期資金等機構投資者資金逐步擴大資本市場投資范圍和規(guī)模。推動商業(yè)銀行、保險公司等設立基金管理公司，大力發(fā)展證券投資基金。

　　(二十)引導證券期貨互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務有序發(fā)展。建立健全證券期貨互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務監(jiān)管規(guī)則。支持證券期貨服務業(yè)、各類資產(chǎn)管理機構利用網(wǎng)絡信息技術創(chuàng)新產(chǎn)品、業(yè)務和交易方式。支持有條件的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與資本市場，促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，擴大資本市場服務的覆蓋面。

　　七、擴大資本市場開放

　　(二十一)便利境內(nèi)外主體跨境投融資。擴大合格境外機構投資者、合格境內(nèi)機構投資者的范圍，提高投資額度與上限。穩(wěn)步開放境外個人直接投資境內(nèi)資本市場，有序推進境內(nèi)個人直接投資境外資本市場。建立健全個人跨境投融資權益保護制度。在符合外商投資產(chǎn)業(yè)政策的范圍內(nèi)，逐步放寬外資持有上市公司股份的限制，完善對收購兼并行為的國家安全審查和反壟斷審查制度。

　　(二十二)逐步提高證券期貨行業(yè)對外開放水平。適時擴大外資參股或控股的境內(nèi)證券期貨經(jīng)營機構的經(jīng)營范圍。鼓勵境內(nèi)證券期貨經(jīng)營機構實施“走出去”戰(zhàn)略，增強國際競爭力。推動境內(nèi)外交易所市場的連接，研究推進境內(nèi)外基金互認和證券交易所產(chǎn)品互認。穩(wěn)步探索B股市場改革。

　　(二十三)加強跨境監(jiān)管合作。完善跨境監(jiān)管合作機制，加大跨境執(zhí)法協(xié)查力度，形成適應開放型資本市場體系的跨境監(jiān)管制度。深化與香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)的監(jiān)管合作。加強與國際證券期貨監(jiān)管組織的合作，積極參與國際證券期貨監(jiān)管規(guī)則制定。

　　八、防范和化解金融風險

　　(二十四)完善系統(tǒng)性風險監(jiān)測預警和評估處置機制。建立健全宏觀審慎管理制度。逐步建立覆蓋各類金融市場、機構、產(chǎn)品、工具和交易結(jié)算行為的風險監(jiān)測監(jiān)控平臺。完善風險管理措施，及時化解重大風險隱患。加強涵蓋資本市場、貨幣市場、信托理財?shù)阮I域的跨行業(yè)、跨市場、跨境風險監(jiān)管。

　　(二十五)健全市場穩(wěn)定機制。資本市場穩(wěn)定關系經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。各地區(qū)、各部門在出臺政策時要充分考慮資本市場的敏感性，做好新聞宣傳和輿論引導工作。完善市場交易機制，豐富市場風險管理工具。建立健全金融市場突發(fā)事件快速反應和處置機制。健全穩(wěn)定市場預期機制。

　　(二十六)從嚴查處證券期貨違法違規(guī)行為。加強違法違規(guī)線索監(jiān)測，提升執(zhí)法反應能力。嚴厲打擊證券期貨違法犯罪行為。完善證券期貨行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制，深化證券期貨監(jiān)管部門與公安司法機關的合作。進一步加強執(zhí)法能力，豐富行政調(diào)查手段，大幅改進執(zhí)法效率，提高違法違規(guī)成本，切實提升執(zhí)法效果。

　　(二十七)推進證券期貨監(jiān)管轉(zhuǎn)型。加強全國集中統(tǒng)一的證券期貨監(jiān)管體系建設，依法規(guī)范監(jiān)管權力運行，減少審批、核準、備案事項，強化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管能力和透明度。支持市場自律組織履行職能。加強社會信用體系建設，完善資本市場誠信監(jiān)管制度，強化守信激勵、失信懲戒機制。

　　九、營造資本市場良好發(fā)展環(huán)境

　　(二十八)健全法規(guī)制度。推進證券法修訂和期貨法制定工作。出臺上市公司監(jiān)管、私募基金監(jiān)管等行政法規(guī)。建立健全結(jié)構合理、內(nèi)容科學、層級適當?shù)姆蓪嵤┮?guī)范體系，整合清理現(xiàn)行規(guī)章、規(guī)范性文件，完善監(jiān)管執(zhí)法實體和程序規(guī)則。重點圍繞調(diào)查與審理分離、日常監(jiān)管與稽查處罰協(xié)同等關鍵環(huán)節(jié)，積極探索完善監(jiān)管執(zhí)法體制和機制。配合完善民事賠償法律制度，健全操縱市場等犯罪認定標準。

　　(二十九)堅決保護投資者特別是中小投資者合法權益。健全投資者適當性制度，嚴格投資者適當性管理。完善公眾公司中小投資者投票和表決機制，優(yōu)化投資者回報機制，健全多元化糾紛解決和投資者損害賠償救濟機制。督促證券投資基金等機構投資者參加上市公司業(yè)績發(fā)布會，代表公眾投資者行使權利。

　　(三十)完善資本市場稅收政策。按照宏觀調(diào)控政策和稅制改革的總體方向，統(tǒng)籌研究有利于進一步促進資本市場健康發(fā)展的稅收政策。

　　(三十一)完善市場基礎設施。加強登記、結(jié)算、托管等公共基礎設施建設。實現(xiàn)資本市場監(jiān)管數(shù)據(jù)信息共享。推進資本市場信息系統(tǒng)建設，提高防范網(wǎng)絡攻擊、應對重大災難與技術故障的能力。

　　(三十二)加強協(xié)調(diào)配合。健全跨部門監(jiān)管協(xié)作機制。加強中小投資者保護工作的協(xié)調(diào)合作。各地區(qū)、各部門要加強與證券期貨監(jiān)管部門的信息共享與協(xié)同配合。出臺支持資本市場擴大對外開放的外匯、海關監(jiān)管政策。地方人民政府要規(guī)范各類區(qū)域性交易場所，打擊各種非法證券期貨活動，做好區(qū)域內(nèi)金融風險防范和處置工作。

　　(三十三)規(guī)范資本市場信息傳播秩序。各地區(qū)、各部門要嚴格管理涉及資本市場的內(nèi)幕信息，確保信息發(fā)布公開公正、準確透明。健全資本市場政策發(fā)布和解讀機制，創(chuàng)新輿論回應與引導方式。綜合運用法律、行政、行業(yè)自律等方式，完善資本市場信息傳播管理制度。依法嚴肅查處造謠、傳謠以及炒作不實信息誤導投資者和影響社會穩(wěn)定的機構、個人。